Artículo escrito por Fernando Lacada Sánchez, expresidente de la Audiencia de Girona y Eva García Fernández, Procuradora y Decana del Colegio de Procuradores de Girona para la Revista de Derecho vLex.

I – Introducción

La Sentencia debe ser eficaz. Dictada la misma y alcanzada firmeza, debe ejecutarse lo juzgado y ello en un tiempo razonable.

El jurista uruguayo Adolfo Gesti, decía: “La sentencia es la última palabra de la justicia, la aplicación de la voluntad de la Ley para el caso concreto y ello por tratarse de una decisión no mudable (inmutable), que ya no cabe alterar, variar o modificar”.

La fuerza ejecutiva constituye la posibilidad que tiene una resolución judicial de ser susceptible de ejecución forzosa, es decir, de poner en marcha un aparato coactivo capaz de obligar al sujeto incumplidor al respeto del fallo.

El trámite de ejecución de sentencias es uno de los grandes lastres de la justicia española actualmente. Y es que, muchas veces, ganar un pleito no es el final del camino, sino el comienzo de una nueva lucha para lograr que lo decidido en los tribunales finalmente se ejecute y se haga cumplir. El problema de que, tras obtener una sentencia favorable, esta tarde en hacerse efectiva no solo supone una frustración para el interesado, sino que puede llegar a crear desconfianza en la seguridad jurídica del país y, por ende, en la economía.

En el caso de las ejecuciones judiciales, un agujero negro de la justicia española, los resultados no dejan lugar a dudas: los retrasos pueden llegar a afectar a la disponibilidad de crédito en nuestro país.

El tema no es novedoso, el Observatorio de la Actividad de la Justicia de la Fundación Wolters Kluwer, señalaba que el porcentaje de sentencias firmes que llegaron a ejecutarse en el año 2015 fue de apenas el 39,10%.

Según los datos recogidos en la Memoria del Consejo General del Poder Judicial publicada en 2016 con datos relativos a dicho año 2015, el número de ejecuciones que quedaban en trámite al finalizar el año seguía aumentando. Concretamente, en los datos de 2015 del CGPJ que se centraban en los juzgados de primera instancia, de familia y de primera instancia e instrucción (los que representan la mayoría de las ejecuciones), el resultado fue que quedaron pendientes más de dos millones de ejecuciones de sentencias.

Buen ejemplo del aumento del retraso en la ejecución de sentencias civiles nos lo da la Memoria de la Decana de los Juzgados de Barcelona de 2019, donde ponía de manifiesto que la media por Juzgado de ejecuciones pendientes en relación con el año anterior, era de 483, mientras que en el año 2018 lo era de 502.

La presentación de un Estudio de impacto económico de las ejecuciones judiciales en un Congreso en Barcelona, realizado por la UB, la Cambra de Comerç de Barcelona y el Consell de Col.legis de Procuradors de Catalunya, demostraban por estadísticas, que, en Cataluña, únicamente se recuperaba el 21,8% del importe económico pendiente en ejecución, y que, solo en Cataluña, desde 2013 a 2016 se habían dejado de cobrar más de 5000 millones de euros. ¿Qué estructura económica soporta esto sin que se vea afectada gravemente su competitividad? ¿qué sistema judicial debe consentir que únicamente se repare el 21,8 % de lo juzgado?

Parafraseando al astronauta Jack Swigert, durante el accidentado viaje del Apolo 13: “tenemos un problema con la ejecución”.

II – Situación actual

La Constitución española reconoce el derecho fundamental a un proceso «sin dilaciones indebidas» (artículo 24.2). La finalidad específica del derecho radica en la garantía de que el proceso judicial, incluida la ejecución, se ajuste a adecuadas pautas temporales (Sentencia del Tribunal Constitucional 35/1994, de 31 de enero).

Los problemas estructurales, derivados muchas veces de la falta de medios personales suficientes, residenciados la más de las veces en la necesidad de más Juzgados y personal a su servicio, no justifican las dilaciones indebidas. A este respecto, el Tribunal Constitucional concluye el FJ 4 de la meritada sentencia en los siguientes términos:

“Como afirmamos en la ya citada Sentencia del Tribunal Constitucional 54/2014, por referencia a la doctrina contenida en la STC 142/2010, de 21 de diciembre , «por más que los retrasos experimentados en el procedimiento hubiesen sido consecuencia de deficiencias estructurales u organizativas de los o´rganos judiciales o del abrumador trabajo que sobre ellos pesa, esta hipotética situación orgánica, si bien pudiera excluir de responsabilidad a las personas intervinientes en el procedimiento, de ningún modo altera el carácter injustificado del retraso. Y es que el elevado número de asuntos de que conozca el órgano jurisdiccional ante el que se tramitaba el pleito no legitima el retraso en resolver, ni todo ello limita el derecho fundamental de los ciudadanos para reaccionar frente a tal retraso, puesto que no es posible restringir el alcance y contenido de ese derecho (dado el lugar que la recta y eficaz Administración de Justicia ocupa en una sociedad democrática) en función de circunstancias ajenas a los afectados por las dilaciones. Por el contrario es exigible que jueces y tribunales cumplan su función jurisdiccional, garantizando la libertad, la justicia y la seguridad, con la rapidez que permita la duración normal de los procesos, lo que lleva implícita la necesidad de que el Estado provea la dotación a los órganos judiciales de los medios personales y materiales precisos para el correcto desarrollo de las funciones que el ordenamiento les encomienda.

Este es también el criterio del Tribunal Europeo de Derechos Humanos cuando en su sentencia caso Unión Alimentaria Sanders c. Espan~a, de 7 de julio de 1989, afirmó el carácter estructural de las dilaciones sufridas por la sociedad demandante, concluyendo que esta situación no puede privar a los ciudadanos de su derecho al respeto del plazo razonable (38 y 42) o cuando en su sentencia caso Lenaerts c. Bélgica, de 11 de marzo de 2004, razonó que el artículo 6.1 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales obliga a los Estados contratantes a organizar su sistema judicial de tal forma que sus tribunales puedan cumplir cada una de sus exigencias, en particular la del derecho a obtener una decisión definitiva dentro de un plazo razonable» (FJ 6)”.

La ejecución forzosa de una sentencia favorable a los intereses del acreedor/demandante, se produce siempre en el contexto de un fracaso, porque parte de un derecho no satisfecho como es el cobro de una deuda. Si esta situación se inscribe además en un momento histórico de crisis económica importante, muchos parámetros cambian, ya que la ejecución forzosa, con independencia de quien sea el órgano ejecutor, puede encontrarse con una voluntad de cumplir por parte del obligado que se halla en situación de flagrante iliquidez, o, por el contrario, con quien está en situación de cumplir pero arguye cuestiones de toda índole, incluso jurídicas, para no hacerlo.

Los abogados saben que si difícil es obtener una sentencia en plazo razonable, más lo es que se ejecute con rapidez y eficacia. Es como si los Jueces prestaran más atención a la función de juzgar que a la de ejecutar lo juzgado, cuando ambas las establece nuestra Constitución en su artículo 117-3º en idéntico plano de igualdad. A esta situación no ha sido ajena los intentos del MJ y del CGPJ en que las sentencias se dictaran en un tiempo razonable, y se incentive a los Jueces con una suerte de “baremo” que premia el mayor número de sentencias. Todo ello está bien, pero se olvida la ejecución de lo resuelto.

III – Necesidad de redefinir las competencias profesionales de la Procura

Desde el Libro Blanco de la Justicia de 1997, se vienen estudiando diversas medidas para agilizar la fase de ejecución de las resoluciones judiciales. Es en la fase de ejecución donde se producen los mayores retrasos, especialmente en el orden jurisdiccional civil.

Por ello ese Libro Blanco de la Justicia ya planteó la posibilidad de que los Procuradores pudieran asumir otros cometidos con los órganos jurisdiccionales en la fase de ejecución y mediante los sistemas de venta de bienes embargados, ampliándose posteriormente las funciones de cooperación por la Ley 13/2009 de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial, la cual significó un salto cualitativo en la profundización del aspecto público de la función del Procurador, al atribuirle funciones de cooperación en determinados actos relativos al embargo de bienes y procedimiento de apremio en la ejecución dineraria. En concreto:

– La tramitación directa de los oficios en los que se adopten medidas de garantías y publicidad del embargo (art. 587.1).

– El diligenciamiento de los oficios para la investigación de bienes y derechos del ejecutado, cuya cumplimentación será recibida, en ese caso, por el procurador: así como la posibilidad de que él mismo realice tal investigación (art. 590).

La Ley 42/2015 de 5 de octubre de reforma de la LEC, asigna a la figura del Procurador, como colaborador de la Administración de Justicia, un papel dinamizador de las relaciones entre las partes, sus abogados y las oficinas judiciales. Sin embargo no aprovecha la ocasión para otorgar la ejecución civil al Procurador, tal y como preveía el Anteproyecto de 23 de mayo de 2013, al decir:

Se considera que es preciso avanzar en la concreción y desarrollo de aquellos actos de la fase de ejecución en que su intervención puede resultar de utilidad para la agilización del procedimiento y el buen funcionamiento de la Administración de Justicia. No obstante, se excluye expresamente de su ámbito de actuación todo tipo de lanzamientos que, necesariamente habrán de llevarse a efecto por los funcionarios del Cuerpo de Auxilio Judicial.

En este aspecto, y en la medida en que, más allá de su condición de representantes de las partes, participen en el ejercicio de funciones públicas, la Ley les confiere la condición de agentes de la autoridad, lo cual no quiere decir que lo sean en cada momento del proceso, pero sí cuando, habiéndolo solicitado expresamente la parte a la que representan, sean comisionados para la realización de tales actos, atendiendo a las circunstancias concurrentes.

De forma correlativa, en el desempeño de las referidas funciones, sin perjuicio de la posibilidad de sustitución por otro Procurador conforme a lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial, los Procuradores deberán actuar necesariamente de forma personal e indelegable, con pleno sometimiento a los requisitos procesales que rigen cada acto, bajo la estricta dirección del Secretario judicial y control judicial previéndose expresamente que su actuación será impugnable ante el Secretario judicial y que contra el decreto resolutivo de esta impugnación se podrá interponer, a su vez, recurso de revisión ante el Tribunal”.

IV – Normativa y jurisprudencia europea sobre la efectividad de la fase de ejecución

A la hora de buscar una solución para la agilizar la ejecución, debemos fijarnos en Europa y concretamente en las siguientes fuentes normativas:

  1. – El Reglamento 1393/2007 de la UE relativo a la notificación y al traslado en los estados miembros de los documentos judiciales y extrajudiciales en materia civil o mercantil establece, en su artículo segundo, que cada Estado miembro designara´ a los funcionarios públicos, autoridades u otras personas competentes para transmitir y recibir los documentos judiciales o extrajudiciales que deban ser notificados en otro Estado miembro o que procedan de otros estados miembros. En la respuesta oficial de los gobiernos belga y francés se decía que entre este tipo de funcionarios autorizados se encontraba el “huissier de Justicia”. Es España, como autoridad competente podrían ser los Procuradores.
  2. – De otro lado, la Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia, creada el 18 de septiembre de 2002 (Resolución nº 12 del Comité de Ministros) publica sus resultados de evaluación de los sistemas judiciales en Europa. Esos informes y la base de datos constituyen un punto de referencia para legisladores y profesionales de la justicia y serán utilizados en el desarrollo de políticas públicas sobre la organización de los sistemas judiciales. Pues bien, en el informe de 9 de octubre de 2014, el capítulo 13 del Informe, precisamente hacía referencia a la ejecución de decisiones judiciales, con los propios datos comunicados por los 47 países miembros del Consejo de Europa (excepto Liechtenstein).
  3. – La Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 10 de diciembre de 1948 constituye el origen del derecho procesal de protección de derechos y libertades fundamentales. A este respecto, los trabajos dirigidos por la American Law Institute y Unidroit han concluido en 2004 con la publicación de los principios transnacionales del proceso civil.

Las líneas directrices de la Comunidad Europea para la Eficacia de la Justicia (CEPEJ) de 2009 hicieron de la figura del Agente de Ejecución una recomendación general al Gobierno de España.

En cuanto al derecho a la ejecución ha sido consagrado en la Sentencia “Hornsby contra Grecia” por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 19 de marzo 1997, en un asunto sobre el derecho a un proceso equitativo (art 6 del Convenio).

A partir de este asunto el TEDH viene reconociendo, en una jurisprudencia consolidada, que la fase de ejecución es una parte integrante del proceso judicial, cuya frustración puede suponer una vulneración del derecho a un proceso equitativo (asuntos Inmobiliarre Saffi c. Italia, de 28 de julio de 1999; Antonakopoulos, Vortsela y Antonakopoulou c. Grecia, de 14 de diciembre de 1999; Lunari c. Italia, de 11 de enero de 2001 y Katsaros c. Grecia, de 6 de junio de 2002).

Concretamente la Sentencia dice:

El Tribunal recuerda su constante jurisprudencia según la cual el artículo 6.1 garantiza a cada uno el derecho a que un Tribunal conozca toda impugnación relativa a sus derechos y obligaciones de carácter civil; consagra de este modo el “derecho a un Tribunal”, en el que el derecho de acceso, a saber, el derecho a apelar a un Tribunal en materia civil, constituye un aspecto esencial. Sin embargo, este derecho será ilusorio si el ordenamiento jurídico interno de un Estado contratante permitiera que una sentencia judicial definitiva y obligatoria quedara inoperante en detrimento de una parte. En efecto, no se entendería que el artículo 6.1 describiera en detalle las garantías del procedimiento -equidad, publicidad y celeridad- otorgadas a las partes y que no protegiera la ejecución de las decisiones judiciales; si este artículo se refiriera exclusivamente al acceso al juicio y el desarrollo de la instancia, esto correría el riesgo de crear situaciones incompatibles con el principio de la preeminencia del derecho que los Estados contratantes se han comprometido a respetar ratificando el Convenio”.

Esto ha permitido el desarrollo del derecho de ejecución, una de cuyas consecuencias es que se hable de la necesidad de elaborar un Código Mundial de la Ejecución.

V – Figuras de referencia en Europa

La figura del Agente de Ejecución, con diferentes connotaciones, existe en muchos países para la ejecución de resoluciones de carácter civil. Además del mencionado agente de ejecución en Francia (el “huissier“) o en Alemania y Austria con el “rechtspfleger,” existe tal figura en los Países Bajos (“gerechtsdeurwaarder“) y en Suecia, en donde existe un órgano de carácter administrativo que actúa como Oficina de Ejecución (“kronofogdemyndighet”) en el que desarrolla su trabajo un agente de ejecución (“kronofogde“) que es un empleado del Estado que tiene la responsabilidad jurídica global de la ejecución.

En Portugal el “axente de execuçao” (agente de ejecución) es el resultado de la opción elegida en ese país en el campo de la acción ejecutiva, que ha sido externalizar las actuaciones no jurisdiccionales del proceso de ejecución, encomendándolas a estos profesionales liberales llamados agentes de ejecución, con el control último de la autoridad judicial.

También en el ordenamiento jurídico anglosajón nos encontramos con diversos profesionales (“manager, receiver“) a los que el Tribunal puede encargar tareas de ejecución. Destaca la figura del receiver a quien, aparte de sus importantes funciones en el área mercantil (gestor de empresas en estado de insolvencia o custodio y administrador de propiedades en litigio pendientes de resolución judicial), le puede ser encomendado por el Tribunal la venta de bienes en ejecución de sentencia con la finalidad de lograr una ejecución más justa.

Cuatro modelos orgánicos de ejecución buscan en el derecho comparado una tutela ejecutiva más oportuna y eficiente:

i) uno judicial con funcionarios judiciales dependientes presupuestariamente;

ii) otro adscrito a la administración pública ajeno al judicial y con funcionarios públicos competentes;

iii) un tercero con centro en el Juez pero con auxiliares externos al poder judicial aunque sujetos a su supervigilancia; y

iv) finalmente uno que encomienda la función a profesionales liberales que actúan coordinadamente con el Juez cuando es necesario.

VI – Conclusiones y propuestas

En el modelo judicial como el español, la Ley de Ejecución Civil Española del año 2000 ha sufrido continuas modificaciones y el objetivo que se pretendía superar no ha dado resultado. La ejecución aún se mantiene demasiado focalizada en el Tribunal, con directa intervención del Juez y del LAJ. Es aquel en quien dicta una Orden general de ejecución y despacho de ejecución, frente a lo cual el LAJ dictará un Decreto en el cual se adoptan todas las decisiones necesarias para desarrollar la misma. De esta manera, aunque la dirección formal la tiene el Juez como último responsable, quien la práctica es el LAJ, si bien la existencia de posibles causas de oposición reclaman la intervención judicial. La Oficina Judicial es pues el soporte y apoyo de la actividad jurisdiccional (artículo 435 LOPJ).

Existe un modelo judicial atenuado con oficiales no profesionalizados, con la figura de un Oficial de Ejecución, que puede o no ser independiente. En la mayoría de los casos es un funcionario adscrito al Poder Judicial sin oficinas en él, con una capacitación técnica-práctica sin un estatus socio-económico considerable dentro de los funcionarios de la justicia. Los países que se exponen representativos de este modelo son: Grecia, Alemania.

Pero junto con aquellos dos modelos, coexiste un tercer modelo de Oficial independiente, liberal y profesionalizado, con una escasa intervención judicial. Es el sistema de nuestro entorno más directo (Francia, Holanda, Bélgica, Portugal). En este sistema la actividad del Agente de Ejecución, no es exclusiva el de la ejecución, pues pueden coadyuvar para otras actividades como las notificaciones o certificando determinados actos para la preconstitución o producción de prueba como fedatarios. El acceso a la profesión está estrictamente regulado y están sujetos a normas éticas, profesionales y disciplinarias.

Para el ejercicio de la función, en este tercer modelo, se puede aprovechar a la Procura, por estar integrada por personal con formación jurídica y alta experiencia práctica judicial, además de estar adscritos a una organización colegial, perfectamente reglada y autorregulada.

No hay, en principio dificultades para ello, y, bajo un mínimo control judicial, a similitud de los administradores y mediadores concursales, podrían hacerse cargo de la ejecución de títulos judiciales y contribuir, con ello, a agilizar la lentitud de la fase de ejecución, haciendo efectivo el derecho del acreedor reconocido en sentencia.

La ejecución dejaría de ser una suerte de “refugio de pretendidos insolventes”.